游戏法师司法体制改革的未知挑战kisi

核心提示:带着大家关心的一些问题，分享了云南省高级人民法院副院长田成有博士的理解和想法。

党的十八届三中全会决定进一步推进司法体制改革。当前的司法体制改革需要注意哪些问题，应该从哪些方面加以改进和完善？带着大家关心的一些问题，分享了云南省高级人民法院副院长田成有博士的理解和想法。

司法改革顶层设计

已经无法回避体制革新的 硬骨头

：田副院长，您好！关于 司法改革 的提法已不是第一次提出。您最近接受访谈时指出，这是司法体制改革迈出的关键步伐。请问，您为什么会有这样的界定？

田成有：回顾过去，法院的司法改革已进行了三轮，有成绩，有进展，取得了一些丰硕成果，但改革远未终结。现今，司法的主要矛盾是人民群众日益增长的公平正义需求与落后的司法体制之间的矛盾。党的十八届三中全会决定首次将司法系统与其他机关的关系作出调整，这是一次真正意义上 打破体制 的改革。这意味着要从体制上将司法机关与地方政权脱钩，切断司法地方化的脐带关联。

：十八届三中全会提出 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理，探索建立与行政区划适当分离的司法管辖制度 ，您能谈谈这其中带给我们关于改革的什么信息吗？

田成有：以往的司法改革，很大程度上局限于司法系统本身，难以超脱现有司法体制的局限。如此大的动作，涉及到司法权与其他权力的关系调整和资源配置，仅凭司法系统自身的努力是不够的，由此，司法改革必须交由 顶层设计 ，改革的主导者也必然要由原先的 司法体制改革领导小组 上升到中共中央层面。

： 顶层设计 中，您认为最为关键的要素有哪些？

田成有：我个人认为制约司法独立与公正最关键的是人事和财政体制。时至今日，能够修补的差不多都修补了，司法改革进入攻坚阶段，已经无法回避体制革新的 硬骨头 。

司法改革 去地方化

省级统管必须体现出管理水平和成效

：《决定》指出，要 推动省以下地方法院、检察院人财物统一管理 。突然脱离，法院会不会不习惯，您如何看待这一问题？

田成有：这些年来，很多地方对司法的物质保障是不错的，改革会涉及到利益的调整，因此，很多人担心省级统管，待遇可能会降低。有人就担心，如果法院和地方政府的这种联系脱离，一些需要地方帮助解决的问题会变难。但我们要看到司法地方化的危害，必须清楚中央司法改革 去地方化 的初衷。

长期以来，我们司法的一个突出问题就是司法独立审判的问题难以保障。在地方党委握有司法人员的实际任免大权和地方政府握有司法机关的财政大权的情况下，司法活动受行政干预和其他不正常干预的现象十分严重。《决定》指出将从人财物和管辖的环节上入手，逐渐将法院、检察院从地方权力结构中拉出来，无疑是体制攻坚的重要一步。

：那么，您认为， 省级统管 在实务操作中，需要注意哪些问题？

田成有：这需要以改革的精神和勇气在实践中研究、探索。统一管理是统管法院所有司法行政事务，还是仅限于人事和经费？是由省的高级法院直接行使，还是其他部门？统一管理辖区内那么多的法院，会不会造成管理效率低下？这都是需要探索考虑的问题。

关键的问题还在于，法院经费的省级保障如何测算、平衡？现在，地方各级法院的经费是由省级财政统筹，中央财政保障部分经费。省级财政负担的这种改革，改变了以往由同级财政负担司法经费的模式，这或多或少地增加了省级财政的压力。难免触动各方原有的利益格局，如 衡省级财政和市（县）级财政的经费负担，是改革回避不了的。特别是，城乡差别、地区差异的客观存在，如何兼顾到实际存在的不平衡现状也是大问题。也就是说，要把账算清。

：财的问题解决了，人的问题也很关键。提到省级统管，怎样体现出对人的管理的水平和成效呢？

田成有：司法越来越脱离地方控制后，省级统管必须体现出管理的水平和成效。应考虑司法资源的合理配置和使用、当事人的诉讼方便与法院的审判效率等问题，按照中央的要求，让司法权与行政区划适当分离。在我们国家，各地方发展极不平衡，因此，有必要借助这次改革的契机，重新考虑某些地方的司法管辖区调整问题，与行政区划适当分离。

：有人认为，去地方化的司法改革进行后，人民法院就不受地方约束，那么，地方人大的监督如何进行？地方党委的领导如何进行？司法是否就不受约束？

田成有：我们讲的法院依法独立行使审判权，独立不是天马行空，否定党的领导，不受监督。而是给法官构建一个审判自主的裁判空间，在这个空间里，法官能够凭自己的意志根据法律和事实独立地进行断案。

依法独立关注的是法官必须对自己所办案件终身负责。法官断案是行使公权力，在办案时要表现出是非标准和善恶判断标准，最终要经得起历史的检验和社会评判。我国现行的一些制度无法追究法官的，其中的托辞就是所谓合议庭、审判委员会的集体决策。这种集体最终就有可能是没有，司法改革就是要改变这种状况。

司法行政化

医生没有亲自诊断病情却在开药方

：党的十八届三中全会提出要改革审判委员会制度，完善主审法官、合议庭办案制，要 让审理者裁判，由裁判者负责 。您认为法院系统的设置、管理和运作存在哪些问题？

田成有：在我们的实践中，法院系统的设置、管理和运作未能很好地体现司法工作自身的规律和特点，而是借用了行政工作方式处理案件、管理审判工作，法院管理体制、审判活动的行政化色彩很浓。但由于制度设计和运作程序上的问题，审委会制度的瑕疵日益凸显。比如，长期形成的院长、庭长审批案件制，以及审判委员会在案件审理上的最终决定权，导致 判者不审、审者不判 ，裁判错误不清，审判效率不高。如同医生没有亲自诊断病情却在开药方。这违反了审判的基本规律，加之，法官被当作行政官员进行管理，人事管理的行政化，压抑了法官的独立性，也影响了审判活动的公正性。

：在我们看来，审判委员会也是集中了多数人的智慧，集体把关，更避免腐败。现行审判委员会制度有哪些可取之处？

田成有：在我国，法院审判委员会制度的产生和存在有其合理性。我们的法官尤其是基层法官知识背景复杂，缺少系统的司法培训，加之，如果没有更多的监督、制约，是难以防止腐败的。现行的审判委员会制度的好处在于，作为一个整体，在一起讨论案情和发表意见，无形中还有一种相互监督制约的作用，所以，审判委员会作为一种 集体意志 ，在一定程度上能起到集思广益、兼听则明的作用，有利于排除外部因素对司法的干扰，有利于抵制来自行政机关的压力，还能保证司法的相对独立与公正。

：既然审判委员会制度有利于防止司法腐败或司法不公，在某些地方还可能起到统一执法标准、提高法官素质的作用，那这一制度存在哪些方面的问题呢？

田成有：存在的问题主要有这样几个：一是人民法院组织法规定审判委员会的职能是讨论重大或疑难案件，但并未规定可对重大或疑难案件作出决定，目前各级法院审判委员会在讨论案件时，所有类型案件都要作出决定，这实际上已经违背了法律对审判委员会职权范围的限定，是对审判委员会 审批案件 职权的扩张，这是一种典型的 审 判 分离的模式，违背了直接审判原则。二是审判是一项讲究亲力亲为的活动，同时还要求法官对整个诉讼都自始至终地参加，对证据有一个完整的认识，以便作出准确的判断。审判委员会这种制度，违反了现代诉讼程序的言词原则、直接原则，导致法官很难真正独立地行使审判权。

：审判委员会委员虽然没有直接参与庭审，但是可以根据参与案件审理的法官的汇报来获取案件信息呀？

田成有：一般说来，没有直接参加庭审，缺乏对案件证据的感性资料，工作中不可能对讨论的案件进行详细评阅，不可能全面了解案情。在不亲历庭审的控辩的情况下，仅凭案件承办人的审理报告来作出判决，难免有些主观臆断。这种未经庭审程序而对案件作出的决定，违背了审判不离的原则，造成了承办人对案件事实负责，而委员对定性与法律适用负责的割裂。

在司法实务中，大量的案件涌入审判委员会的弊端还在于让审判委员会已经偏离总结审判经验这一首要任务和工作重心。审判委员会疲于被动地应付讨论具体的个案，大量的案件排队等待审委会讨论，在极短的时间内要作出结论，在不堪重负的情形下，难免影响到案件讨论的质量。

值得注意的是，一些审判人员可能会利用审判委员会审、判分离和审判委员会委员不了解案情的弱点，以审判委员会为挡箭牌作出对自己有利的决定。最后，到底应该由谁承担，也就不清不楚。

：作为一名审判委员会委员，您有无自己关于审判委员会制度改革的考虑？

田成有：我有这样几点设想，当然，这也仅仅代表我个人的看法：首先是遵守审理与判决必须同一、不能分离的原则，减少管理层级。完善主审法官、合议庭办案制，把最优质的司法资源从办公室搬回到法庭，从审核把关转移到直接审判。将副院长、审判委员会委员、庭长、副庭长直接编入合议庭并担任审判长。合议庭的审判长应当从优秀资深法官中选任。其次是明确提交讨论决定案件的标准。在提请审判委员会讨论的案件中，必须符合 疑难、复杂、重大 的要求；审判委员会应将其主要事务转回到总结审判经验和研究审判工作中的其他问题上来。在审判委员会针对具体案件的讨论时，其功能更多地应定为只是一个咨询分析意见，审判权必须回归于独任法官和合议庭。

：在您的考虑中，如何理解审委会 只是一个法律咨询分析意见 ？

田成有：可以这样解释：也就是审判委员会对案件讨论的意见，只能是一种咨询分析意见而非判决结论，由独任审判员或合议庭自行决定对这种意见采纳与否，这样才可实现让审理者裁判、让裁判者负责的目的；另外，还可考虑借鉴一些国家的大合议庭制，即审委会讨论案件时，其职能是一个扩大了的合议庭，一样要作出自己的独立判断，对各自的发言记录在案。

：我们记得，您曾提到要将院长、庭长的工作重点从对案件的实体问题监督转到对审判人员违法审判活动的监督上。难道案件多有几道把关不是更好吗？

田成有：法官是一种反等级的职业，等级的划分过于细致和繁琐，会造成法官对级别问题的敏感和对权力的执著，产生严重的级别意识和官位思想。法官最重要的品格是独立，如果过分强化人们的级别意识，导致法官过于关注上级法院或本院 领导 的好恶，就很可能破坏司法独立。

合议庭成员在合议时，必须作出自己的独立判断，院长、庭长的审判管理职责不得超越界限，不得涉及案件的实体裁判事项。具体的操作可以是这样：审判员独任审理的案件，裁判文书由独任审判员直接签署。合议庭审理案件的裁判文书，由案件承办法官、合议庭其他法官、审判长依次签署。院、庭长不得签发未参加合议审理案件的裁判文书。

：可否这样理解，也就是通过对审判活动程序的监督，保证法官对实体问题处理的公正？

田成有：当然，在改革的设计中，我们是否还可以考虑建立审判委员会委员的选任制度。委员既是法官，同时又应该是法律专家，委员的配置应该由法官中具有较高的法学理论水平的人员担任；委员的遴选不应注重行政职务而应倾向职业上的考虑，不再与职级挂钩。条件成熟的时候，还可以适当考虑吸收资深的律师和学院的法学专家。

：实务中如何操作？还有无其他配套措施真正实现审委会的职能？

田成有：这需要我们进一步出台审委会讨论案件的改革配套措施，另外，可以逐步实行审判委员会案件讨论的公开制。对复杂、重大、疑难案件讨论，可以向本院的审判人员公开。要改变审判委员会工作无监督的状况，杜绝暗箱操作的非正常情况，讨论案件是对法官最好的现场辅导、素质提升；同时，凡合议庭审理的案件，讨论时合议庭其他成员必须到场，补充汇报并听取审委会意见，防止承办人作不客观、不全面的汇报或故意误导。如果将审判委员会我一般沿着国道省道走讨论案件定位为一种咨询活动，这样的咨询笔录当然是可以公开的，这样的记录应当作为诉讼材料被具有阅卷资格的诉讼参与人查阅。

：这是否会导致审判的不严肃或者由于知晓范围的扩大，导致审判秘密的泄露？

田成有：独立审判权的行使，并非就是放任。审判委员会的议事如果一直是秘密的，是不受监督和制约的，就难以排除出于法院或个人的私利的 暗箱操作 。我们在赋予法官独立裁判权的同时，必须要求法官接受严格的职业道德、纪律、法律、业绩考评、案件评查、上级法院评价、外部评价等方面的监督和约束，这样的改革才稳妥。

法官职业化保障

体现出法官职业特点和职业风险

：当前我国在司法人员的招录、遴选、培养、任用等方面，实行与普通公务员相同的模式，实行法官与普通公务员、法院内审判辅助人员、司法行政人员的 混同化 的管理考核制度，您如何看待这一现状？

田成有：这种管理模式的弊端较大，主要体现在：一是根深蒂固的 大一统 干部人事管理理念和体制，使人员分类管理改革举步维艰，尤其是一旦改革面临 利益 冲突，即可遭遇来自系统内外的双重 夹击 和阻力；二是审判权运行的多主体、层级制特征，不仅强化了审判权的行政化弊端，而且也严重模糊了法官的主体地位和职责。法官与普通公务员、法院内审判辅助人员、司法行政人员的 混同化 的管理考核制度，制约了法官职业化、专业化的发展，造成了法官职业尊荣感和素养的缺失与降低。

：您能谈谈可以从哪些方面去加以改善这种管理模式？

田成有：我认为，要改变这个状况，必须建设一支 正规化、专业化、职业化 的法院干部队伍。可以从以下几个方面入手：推进司法人员分类管理改革。突出法官的办案主体地位，健全有别于普通公务员的法官专业职务序列，制定司法辅助人员的职数比例等配套措施。同时探索建立科学、合理适应审判工作发展需要的人员编制标准；从源头和制度建设层面解决法官短缺、案多人少等体制和机制性矛盾。

：目前，一些省市继续单列的法检招录考试，将法检的招录从公务员中分离出来，您对此如何看？

田成有：这当然是一个进步，但还需要进一步完善法官选任招录制度搭车前必须明确方向：建立初任法官统一招录、集中培训、基层任职、有序流动、逐级遴选的机制；建立上级法院法官主要从下级法院的优秀法官中产生的遴选机制；拓宽基层法官的职业发展空间，逐步形成优秀人才良性循环机制；进一步拓宽法官来源渠道，适当扩大公开选任法官范围，注重从法律专家、学者、律师和其他优秀社会法律人才中公开选拔初任法官。

：在实践中，法官的等级一般是与行政职务挂钩的，但是一个单位的领导职务数额是有明确限制的，导致法官们千军万马挤行政职务这个 独木桥 的现象。也出现了实践中 处级、科级、科员级 审判员的说法。如果不解决行政职务，对应的职级待遇问题也无法得到落实，很大程度上影响了法官的工作积极性。您如何看待这一问题？

田成有：这就必须要建立科学合理、客观公正的业绩评价体系和考核晋升机制。正如你所说，要强化法官的职业保障制度，可以考虑法院的分类管理制度，行政职务与职级待遇脱钩，一名法官，即使不担任行政职务，但是可以因为他的审判业绩而享有应有的职级待遇，避免千军万马挤行政职务这个 独木桥 的现象。总之，法官的保障制度要体现出法官的职业特点。

：您认为这个法官的职业保障的设计应当包含哪些因素？

田成有：这种保障主要包括：一是身份保障，即法官依法独立审判，非因法定事实并循法定程序不得免降调职；二是经济保障，即法官应当获得与其所承担职责和职业特点相匹配的经济待遇；三是安全保障，即法官不因履行职责而受到安全威胁；四是荣誉保障，要建立法官荣誉评价机制。

内外兼修

加强和规范对司法活动的监督机制

：近年来，一些案件执法不严，裁判不公。我们虽有监督，但在法官整体素质还没有根本性提高的情况下，任意 放权 ，会不会难免让少数法官滥用自由裁量权，大办金钱案、人情案、关系案？

田成有：当前，这样的顾虑客观存在，但首先要厘清法官依法独立审判的观念问题。法官独立审判不是胡乱的 司法专制 和 司法擅断 ，只有高素质的法官队伍，才能与其肩负的重大社会使命相适应，才能获取民众的信任和尊重。健全司法权力运行机制，应加强和规范对司法活动的各类监督。

：目前，法官的监督机制从制度层面上来讲，已经不少。从内部监督力量来讲，有来自内部考核制度和追究机制，有来自院、庭领导的管理，等等，这些监督难道还不够吗？

田成有：当前人民法院的内部监督更多的是一种非程序性的监督，是建立在上下级领导关系上，而不是监督关系的基础之上，比如上级法院对下级法院的管理以及审委会、院长、庭长对法官的管理等。法院这种内部监督机制，重事后监督，轻事前监督和事中监督，重实体轻程序，其作用存在局限性，不能达到防患于未然的目的。

：实践中，就法院的外部监督来说，干预审判的现象频发，对法官独立行使审判权造成影响。这种不正常的 监督 又该如何处理？

田成有：这是因为这种外部监督机制还不够科学规范，监督方式、程序、内容不明确，监督权和审判权界限不明是导致法院独立审判受到干扰的重要原因。

现行的外部监督，要么没有相应规定，要么规定缺乏可操作性。实践中，外部监督随意性太大。这些都要通过改革，逐渐完善、改变。

：您认为一个完善的法官监督机制，应该注意哪些方面的设计呢？

田成有：从实践来看，不论是内部监督还是外部监督，需要改革予以加强完善，通过立法明确监督的方式、程序、内容，建立具有可操作性的完备监督机制，以保证各类案件能够得到公正合理的处理。

在今后的改革中，要建立 不能为 不敢为 的监督机制，健全和完善错案追究制度、内部分权制衡制度、规章纪律约束制度，确保法官职务行为的廉洁。要严格法官的惩戒制度，惩处的方式可结合我国法官职业特点设立弹劾制、训戒制、党纪政纪处罚制，情节严重构成犯罪的，还应追究刑事。

（云南省高级人民法院唐时华、董薇对本文贡献较大）